La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Supremo, dictada con fecha 22 de diciembre de 2025 (sentencia núm. 1697/2025), en el recurso de casación 7341/2023 interpuesto por tres entidades mercantiles, frente a una sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana (Sección 3ª), resulta ser clave en materia de Plusvalía Municipal.
El núcleo del litigio gira alrededor de la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, en relación con 25 liquidaciones del IIVTNU (Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana) y un acuerdo de derivación de responsabilidad subsidiaria a administradores.
Antecedentes fácticos relevantes
Se interpuso recurso contencioso-administrativo (28/10/2021) contra:
-La resolución de SUMA Gestión Tributaria de 27/08/2021, que inadmitía a trámite una solicitud de nulidad (expediente NUM000) respecto de 25 liquidaciones del IIVTNU, por importe total 29.916,32 euros.
-El acuerdo de derivación de responsabilidad subsidiaria dictado el 06/09/2021 frente a los administradores.
En ambas actuaciones administrativas se había indicado que cabía recurso de reposición en el plazo de un mes, y la Administración entendió que, al no haberse interpuesto, no se había agotado la vía administrativa antes de acudir a la jurisdicción contenciosa.
El Juzgado de Alicante desestimó por falta de agotamiento de la vía administrativa; el TSJ valenciano confirmó la decisión.
Lo decidido por el TSJ y la cuestión relevante para el Tribunal Supremo
La Sala de instancia (TSJ) reconocía conocer una sentencia del Tribunal Supremo que establecía que no resulta obligatorio interponer el recurso de reposición cuando “exclusivamente se discute la inconstitucionalidad” del tributo en el ámbito local. Sin embargo, el TSJ consideró que en este asunto la cuestión no era propiamente la inconstitucionalidad, sino la existencia del hecho imponible, y añadió además que la inconstitucionalidad ya había sido declarada por la STC 59/2017, de 11 de mayo, y que el recurso contencioso se interpuso después.
Sin embargo, el Tribunal Supremo aprecia una disfunción esencial: la sentencia del TSJ se remitió a lo dicho en un pronunciamiento anterior, centrado en el marco derivado de la STC 59/2017, cuando al resolver (24/07/2023) ya existía y estaba publicada la STC 182/2021, de 26 de octubre, que afectaba de forma determinante a la regulación aplicada a las liquidaciones discutidas.
Así pues, el auto de admisión de 10/07/2024 fijó como cuestión de interés casacional:
Determinar si, cuando se discute únicamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas que dan cobertura a los actos de aplicación y efectividad de los tributos locales, es obligatorio agotar con carácter previo la vía administrativa (recurso de reposición o, en su caso, reclamación) o si cabe interponer directamente recurso contencioso-administrativo.
Es decir, el debate de fondo, tal como lo plantea la casación, no es si el impuesto es válido en sí mismo o si existe incremento, sino si el acceso a la jurisdicción exige (o no) un trámite previo administrativo cuando la impugnación se basa solo en la inconstitucionalidad/ilegalidad del marco normativo.
Alegaciones de las partes en casación
Los recurrentes sostienen que la sentencia impugnada infringe jurisprudencia del Tribunal Supremo y que no era exigible agotar la vía administrativa previa cuando lo discutido es la inconstitucionalidad de las normas de cobertura. Afirman que las liquidaciones se apoyan en preceptos del TRLRHL (mencionan los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2 a) y 107.4) declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, lo que afectaría la validez de las liquidaciones. Solicitan la revocación de la sentencia y la anulación de las liquidaciones (o subsidiariamente retroacción).
Parte recurrida: indica que no se cuestionaba la inconstitucionalidad, sino la existencia del hecho imponible, por lo que sí procedía el agotamiento de la vía administrativa; defiende la inadmisibilidad por falta de reposición previa y pide desestimar la casación.
Razonamiento del Tribunal Supremo: análisis del caso concreto
El Supremo afirma que los recurrentes sí invocaban la inconstitucionalidad y nulidad de determinados preceptos del TRLRHL, declarada por la STC de 26 de octubre de 2021 (el texto se refiere a “STC de 26 de octubre de 2021” y también menciona expresamente “STC 182/2021, de 26 de octubre”). Por tanto, reprocha al TSJ que interpretara el litigio como si se circunscribiera a la STC 59/2017, y que se apoyara en una remisión a una sentencia anterior (de 29/04/2021) que valoraba otra situación.
El Tribunal remarca que cuando el TSJ resolvió en 2023, la realidad jurídica ya había cambiado: la STC 182/2021 ya estaba dictada y publicada, por lo que el órgano de apelación debió considerar los efectos de esa declaración de inconstitucionalidad sobre el caso. El Tribunal Supremo llega a afirmar que se había aplicado “una norma inconstitucional sin atender a ninguna razón”, citando como apoyo un razonamiento ya expresado en una STS de 20 de marzo de 2025 (FJ 4º, RC 1600/2023), en un supuesto análogo.
Además, el Tribunal Supremo señala dos omisiones fundamentales en la sentencia impugnada:
No valorar adecuadamente la viabilidad del recurso per saltum (acudir directamente al contencioso sin reposición), pese a que la pretensión se basaba en la inconstitucionalidad.
No pronunciarse sobre la “nueva realidad jurídica” creada por la STC 182/2021 y, en particular, sobre el alcance de su FJ 6º, relativo a si el caso encaja en una “situación jurídica consolidada”.
La sentencia subraya que los interesados interpusieron el recurso contencioso el 28/10/2021; para entonces, la STC 182/2021 (26/10/2021) “ya se había dictado, aunque no publicado”. El Tribunal considera que esa situación es idéntica a la abordada en las SsTS de 13/06/2025 (RC 4246/2023) y 16/06/2025 (RC 4800/2023).
En particular, reproduce la doctrina fijada en la STS de 13/06/2025: no cabe considerar “situación jurídica consolidada” (en los términos del FJ 6º de la STC 182/2021) las liquidaciones o resoluciones desestimatorias cuando antes del 26/10/2021 ya había comenzado a correr el plazo de dos meses del art. 46.1 LJCA para interponer el recurso contencioso-administrativo.
Doctrina fijada (respuesta a la cuestión casacional)
El Supremo fija como doctrina (FJ Sexto):
Cuando se discute únicamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas que dan cobertura a los actos de aplicación y efectividad de tributos locales, no es obligatorio agotar previamente la vía administrativa (recurso de reposición o reclamación).
En esos casos, el interesado puede interponer directamente recurso contencioso-administrativo.
En coherencia con lo anterior, el Tribunal Supremo:
Estima el recurso de casación y anula la sentencia del TSJ valenciano (24/07/2023) por no ser ajustada a Derecho.
Estima el recurso de apelación 16/2023, anula la sentencia del Juzgado de Alicante (15/06/2022) y anula los actos de los que trae causa, al considerar que, no siendo situación jurídica consolidada, los actos (acuerdo de liquidación y de derivación de responsabilidad) se sustentaban en un régimen jurídico declarado inconstitucional por la STC 182/2021.
No impone costas ni en casación ni en instancia.
Valoración de la actualidad y relevancia de la doctrina fijada
Desde Administrativando Abogados boutique líder en derecho fiscal y tributario, considerar que, esta sentencia es relevante porque reafirma con claridad una regla procesal de acceso a la jurisdicción en materia de tributos locales: si el litigio se construye exclusivamente sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad del marco normativo que ampara el acto tributario, no puede bloquearse la tutela judicial mediante la exigencia del recurso administrativo previo.
Además, el Supremo enfatiza la necesidad de que los tribunales de instancia atiendan a la “realidad jurídica” existente al tiempo de resolver, especialmente cuando ya se ha producido una declaración constitucional que altera el marco legal aplicable. Con ello, la resolución no solo fija doctrina sobre el agotamiento de la vía administrativa, sino que también refuerza un criterio de coherencia en la aplicación de las consecuencias de la STC 182/2021 en casos donde el plazo para recurrir estaba corriendo en torno a su fecha de dictado.
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